文(wén)/睿立方研究院

摘要：本文(wén)以《政府和(hé)社會資本合作(zuò)（PPP）項目慢多績效管理(lǐ)操作(zuò)指引》等政策為(wèi)背景，重點關注項目實施機(術睡jī)構在PPP項目績效管理(lǐ)工(gōng)作(zuò)中的(de)角色定位資煙問(wèn)題，從(cóng)政策和(hé)實操兩個(拍舞gè)層面出發，梳理(lǐ)出其工(gōng)作(zuò)職責，并提出實操建議(yì但河)。

一、引言

PPP項目績效管理(lǐ)一直以來(lái)都(dōu)是業(yè)內做樹(nèi)普遍關注的(de)問(wèn)題，從(cóng)2019年(nián間費)5月(yuè)，财政部就PPP項目績效管近朋理(lǐ)廣泛征求社會各界意見，醞釀已久的(de)财政部《政府和(hé)社會資本合作(長來zuò)（PPP）項目績效管理(lǐ)操作(zuò)指引》（财金(jīn)〔2020〕13麗船号）（以下(xià)簡稱“《指引》”）也于今年(nián)3月(yuè)中旬頒布。《影船指引》在PPP項目績效管理(lǐ)的(de)目的(de)、內(也計nèi)涵、範圍與原則、主體(tǐ)分工(gōng)、工(gōng)作(zuò)流小拿程等方面都(dōu)做了較為(wèi)系統性安排。在主體(tǐ)分工(gōng數志)方面，項目實施機(jī)構作(zuò)為(wèi)房讀PPP項目全生(shēng)命周期的(de)實施主體(嗎媽tǐ)，在績效管理(lǐ)工(gōng)作(體放zuò)中也扮演着重要角色。作(zuò)為(wèi)PPP項目睡都履約管理(lǐ)之績效管理(lǐ)系列文(wén)章(zhāng)，本文(wén)公知将從(cóng)參與主體(tǐ)分工(gōng)協調的(de)角度出發，分析政策要求和(hé妹金)現(xiàn)實問(wèn)題，梳理(lǐ)出項目實施機(jī她機)構的(de)績效管理(lǐ)工(gōng)作(zuò)職責，并對(d南科uì)項目實施機(jī)構如何發揮主體(tǐ)職責提出相(xiàng)關建議(yì)，為(wèi)視男項目實施機(jī)構更好(hǎo)地(dì)開(kāi)展績效管理(lǐ)工(gōng)作(z高風uò)提供參考。

二、從(cóng)主體(tǐ)職責看(k術關àn)績效管理(lǐ)政策要求與現(xiàn)實問(wèn)題

（一）  政策要求

我國(guó)的(de)績效管理(lǐ)和(hé)評價制度是伴随着财稅體(t路美ǐ)制改革和(hé)預算(suàn)管理(工外lǐ)制度改革而不斷完善的(de)，自(zì)師高1998年(nián)建立公共财政體(tǐ)匠生制的(de)要求提出後，《财政部關于完善和(hé)推進地(dì)方部門預算(s飛間uàn)改革的(de)意見》（财預〔2006〕406号）首次提出要把績效管理(lǐ)理(l現鐘ǐ)念與方法引入财政支出管理(lǐ)，并将績效考評結果作(z機術uò)為(wèi)編制以後年(nián)度預算(su土謝àn)的(de)重要參考依據。此後一系列以煙拿預算(suàn)單位為(wèi)參與主體林算(tǐ)、以預算(suàn)支出為(wèi)核心的(de)财政和(hé廠窗)預算(suàn)績效管理(lǐ)制度改革不斷得到推跳報行和(hé)完善。

《财政部關于推廣運用政府和(hé)社會資本合作(zuò)模式妹熱有(yǒu)關問(wèn)題的(de)通(tōng)知》（财金(影放jīn)〔2014〕76号）首次将績效管理(lǐ)應用到PPP項目财政支出領域中，并建立了以火銀地(dì)方财政部門、行業(yè)主管部門、社會資本方為白議(wèi)主要參與主體(tǐ)的(de)績效管理(lǐ)制度框架。2018年(nián)9月(yu高算è)1日(rì)《中共中央 國(guó)務院關于全面實施預算(s煙腦uàn)績效管理(lǐ)的(de)意見》作(zuò)為(wèi土書)全面實施預算(suàn)管理(lǐ)的開購(de)綱領性文(wén)件(jiàn)，從飛腦(cóng)頂層設計(jì)強調要加快建立全方位、全過程、全覆蓋的(de)畫票預算(suàn)績效管理(lǐ)體(tǐ)系，所有(yǒu)财政門會預算(suàn)和(hé)包括PPP項目在內(nèi)的(de)涉及财政資金(jī動木n)的(de)項目應建立績效評估機(jī)制、績效目标管理(lǐ)、績效運行監控以及績效評價和(通下hé)結果應用的(de)全過程預算(suàn)績效管理(lǐ)鏈上那條。此文(wén)件(jiàn)一出台，作(zuò)為(wèi)PPP項目全過程政府方責任主體弟秒(tǐ)的(de)項目實施機(jī)構便被賦予了全面統籌績效管理(lǐ)工(gōng)作(z亮們uò)的(de)責任地(dì)位。

财政部關于印發《政府和(hé)社會資本合作(zuò)（PPP）項目績效管購好理(lǐ)操作(zuò)指引》（财金(jīn)〔2020〕13号）在關于印發《項目支出績效評價黃購管理(lǐ)辦法》的(de)通(tōng)知（财預〔2020刀靜〕10 号）（以下(xià)簡稱“《辦法》”）文(wén)她術件(jiàn)推出後不到一個(gè)月(yuè)即正式發布白技，前者明(míng)确提出了績效管理(lǐ)的(de)範圍和(hé)內(nèi)容、各參與方年器分工(gōng)以及績效目标和(hé)指标的(de)核唱分心內(nèi)容，但(dàn)對(duì)于各參與主體(tǐ)如何開的為(kāi)展具體(tǐ)項目的(de)績效管理(lǐ)工(gōng)作(zuò)仍留有(yǒu)一得動定的(de)“發揮”空間(jiān)，可謂是海為“千呼萬喚始出來(lái)，猶抱琵琶半遮面”。

根據《指引》規定，項目實施機(jī)構應在項目所屬行業兵少(yè)主管部門的(de)指導下(xià)開(k見街āi)展PPP項目績效管理(lǐ)工(gōng)作(zuò)，必要時(shí暗廠)可委托第三方機(jī)構協助。項目實施機(jī)構應對(duì)P快體PP項目實施規範性、财政資金(jīn)使用的(de)合規性和(hé)有(yǒu)效性負責，其績效錯長管理(lǐ)工(gōng)作(zuò)內(n民我èi)容主要涉及績效目标和(hé)指标管理(lǐ)、績效監控、績效評價、績效結果應用和(hé)績效知女信息管理(lǐ)。

項目實施機(jī)構在PPP項目各階段績效管理(lǐ)工(gōng)作(z少章uò)中主要職責如下(xià)表1所示：

（二）  現(xiàn)實問(wèn)題

1.  績效評價主體(tǐ)和(hé)對(duì)象難以劃清

項目實施機(jī)構由縣級以上(shàng)人(rén)民(mín)政府（或具備同等級别從通的(de)行政主體(tǐ)）授權的(de)有(y少用ǒu)關職能部門或事(shì)業(yè)單什船位擔任，負責項目準備、采購、監管和(hé)移交等工(gōng)作(zuò)，與項目公司是作習通(tōng)過簽訂PPP項目合同建立起來(lái)的(de)平等主體(tǐ)間(jiān頻他)的(de)合作(zuò)關系。一般而言，項目實施機(jī)構在P相信PP項目中扮演着多種角色。在公共服務管理(lǐ)方面，項目實施機(jī)構有(yǒu)責任與社書但會資本方一同作(zuò)為(wèi)公共服務的(de)提供者接受社會公衆（服務對(duì術多)象）的(de)監督，同時(shí)又(yòu)是公共服務事(shì)務的(de)管鄉海理(lǐ)者，負有(yǒu)對(duì)社會資本方提供的(de)公共服務進行監督管理(lǐ)的(山愛de)職權和(hé)義務；在PPP項目合同履工學約方面，項目實施機(jī)構作(zuò)為(wèi)公共服務的(de)購買者的新鐘(de)同時(shí)負有(yǒu)支付服務費(fè女錯i)等履約義務；在PPP項目績效管理(lǐ)方面，項目實施機(jī)構既是績效管理(lǐ)店火規則的(de)制定者，又(yòu)是績效管理(l會務ǐ)工(gōng)作(zuò)的(de)執行者，同時(shí)具有(yǒu)考核的(d笑自e)權利和(hé)被考核的(de)義務。正因為(wèi)項目實施機(jī)構在PPP項目中的(de影新)多重角色屬性，也就導緻了項目實施機(jī)構在PPP項目績效管理(lǐ)中自(zì)我沖突北也的(de)矛盾地(dì)位。《指引》重點突做了出了績效評價的(de)對(duì)象是PPP項目，即包括項目公司（少行或社會資本）和(hé)項目實施機(jī)構，而對(duì)考雨報核對(duì)象的(de)考核範圍都(dōu)涉及項目産出、項目實施效果和(hé)項目管理(l湖物ǐ)等，其中項目實施效果中涉及到的(de)相為滿意度指标是指社會公衆、項目公司（或社會資本）對(duì我好)項目實施機(jī)構工(gōng)作(zuò)的(d章呢e)滿意程度。因而，項目實施機(jī)構的(de)工見近(gōng)作(zuò)開(kāi)展也将面臨項目公司（或社會資本）和(h暗自é)社會公衆的(de)監督和(hé)考核，但(dàn)對(duì)于項目實施機(jī兵通)構自(zì)身(shēn)的(de)績效評價工(gōng)作(zuò)如何開(kāi)相風展尚未明(míng)确思路(lù)，且要快信真正建立績效評價的(de)制衡機(jī)制也絕非一蹴而就之事(sh光章ì)。

2.  績效評價标準化(huà)尚未建立

PPP項目涉及衆多行業(yè)和(hé)領域，不同行業(yè)和(hé)領域有(yǒ化線u)着不同的(de)執行标準和(hé)運作(zuò)規則。目前PPP項目中的(de)績效評價工(g坐化ōng)作(zuò)存在重形式輕實質、績效目标和(hé)指标同質化(huà)、評價标準不統一等諸多海化問(wèn)題。在全國(guó)各地(dì)PPP項目績效評價執行過程中很(hěn)多無章(錢就zhāng)可循，随意性較大，既給PPP項目績效管理(lǐ)工(gōng)作(zuò)的(de件短)落實帶來(lái)一定障礙，又(yòu)給公共服務的(d城懂e)均等化(huà)造成一定影響。在績效評價指标建立方面，相(煙科xiàng)對(duì)成熟的(de)領域，如黃用污水(shuǐ)垃圾處理(lǐ)、收費(fèi)公路(lù)等，績效評請鐘價指标可參照(zhào)行業(yè)标準制定，但(dàn)對(duì)于尚未月兒建立行業(yè)标準的(de)PPP領域仍需盡快建立較為(wèi)完技們善的(de)評價指标基本框架和(hé)體(tǐ)系。《指引》雖在附件(ji化那àn)中提供了可供參考的(de)指标框架，且提出各級行業(yè)主見了管部門應按照(zhào)績效管理(lǐ)相(xiàng)鐘爸關制度要求，建立健全本行業(yè)、本領域核心績效指标日商體(tǐ)系，明(míng)确績效标準，項目實施機(jī)構負責具體(tǐ刀時)項目績效目标和(hé)評價指标的(de)編制工(gōng)作(zuò)，但(dàn都民)由于《指引》對(duì)于PPP項目績效目标和(hé)指标的(de)編制依據、方法、核心指标技了的(de)具體(tǐ)範疇（隻提出“産出”指标作(zuò)為(wèi)按效付費(fèi)的(就作de)核心指标）、如何量化(huà)指标等頂層年離設計(jì)缺乏明(míng)确性，項目實施機(jī)構在績效評價目标和(hé)上見指标的(de)編制及執行過程中很(hěn)難形成指導性和(hé)統一性。

三、關于項目實施機(jī)構發揮主體(tǐ)職責的(de)建議海用(yì)

1.  理(lǐ)清項目實施機(jī)構角色定位

項目實施機(jī)構在績效管理(lǐ)工(gōng)作(zu低外ò)中職責沖突有(yǒu)着深層次的(de)體(tǐ)制有議約束和(hé)曆史觀念等制約因素，項目實施機(jī)構代表着政府方的(de)地體權利和(hé)利益，同時(shí)也肩負着服務社會公衆的(de)義務和(hé)責任車妹。因此，項目實施機(jī)構的(de)職責劃清是PPP項目績效管理(lǐ)工(g短務ōng)作(zuò)穩妥、高(gāo)效推進的(de)必要裡愛條件(jiàn)。首先，PPP項目績效目标和(hé)評價指标的(de)制定者應不僅僅是項目實施機黃雜(jī)構，而應由項目實施機(jī)構組織社會公衆、行業(yè)專家市相(jiā)、專業(yè)咨詢機(jī)構來靜、社會資本等共同制定，建立績效目标和(hé)評價指标的(d師作e)構建組織；其次，建議(yì)積極引入第三方專業(yè)機(jī)構參與PP農裡P項目的(de)績效評價工(gōng)作(zuò)，或地(dì)去筆方政府通(tōng)過設立專門的(de)PPP項目實施舊離機(jī)構，以更好(hǎo)發揮專業(yè)力量在PPP項目績效我海評價工(gōng)作(zuò)中的(de)積極作(zuò)用；最後，要建立完善績效身們評價的(de)溝通(tōng)反饋機(jī自路)制和(hé)考核結果的(de)申訴渠道(dào)，真正發揮項目麗放實施機(jī)構與項目公司（社會資本）共同作(zuò)為(wèi)公共服務提供者的(新開de)角色作(zuò)用。

2.  明(míng)确績效評價組織管理(lǐ)

《指引》在體(tǐ)系設計(jì)、流程制定、績效目标和(hé)評價指長為标設置等方面較為(wèi)粗略，缺乏統一的(de)規範和(hé)标準，男她而《辦法》作(zuò)為(wèi)上(shàng)位政策，将PPP項目聽雜支出納入到項目支出績效評價實施範圍，并提出部門評價和(hé)财政評價廠文在單位自(zì)評的(de)基礎上(shàng)開(kāi)展，玩雜必要時(shí)可委托獨立的(de)第三方機(jī)構或相(xiàng)關領域專家(jiā)參與去呢實施，且要體(tǐ)現(xiàn)委托人(rén)與項目實施相(x水購iàng)分離的(de)原則。因此，PPP項目績效評價工(gōng)作(zuò)可以借鑒《辦法》中機草提到單位自(zì)評、部門評價和(hé)财政評價的(de)原則和(hé)方員到法，對(duì)于項目公司（社會資本）的(de)績效評價，可以采用項目公司（社會資本）自笑得(zì)評、項目實施機(jī)構評價和(hé)第三方專業唱媽(yè)機(jī)構評價相(xiàng)結合的(de)方式；而對(duì女行)于項目實施機(jī)構績效評價，可以采用項目實施機(jī)構站兵自(zì)評、委托第三方機(jī)構進行評價、财政評價相(xiàng)結合的(de)方式，以真正舞請建立PPP項目績效管理(lǐ)制衡體(tǐ)系。

3.  規範統一評價雨還标準和(hé)評價方法

建議(yì)地(dì)方政府和(hé)相(xià腦的ng)關部門根據計(jì)劃标準、行業(yè)标準、曆史标準黃行等逐步建立統一的(de)績效評價标準，便于項目實施機(jī)構對(duì遠嗎)項目公司（社會資本）和(hé)自(zì)我評價的(de)績效她錯指标完成情況進行比較；采用定量與定性評價相(xiàng)結合、日畫以定量評價為(wèi)主，可量化(huà)的笑鄉(de)盡量量化(huà)的(de)評價化店原則和(hé)方法，對(duì)定性和(hé)定量指标設置合理(lǐ)的(de)分值區(答麗qū)間(jiān)；指标內(nèi)涵應明(míng)确、秒明具體(tǐ)，可衡量，數據及資料可獲取，對(書技duì)于執行同一标準的(de)地(dì)區(qū)或同類項目評價标準具有(y東多ǒu)一緻性，以體(tǐ)現(xiàn)績效制度的(de)指導意義、對(duì)不同項目公司（社黑睡會資本）的(de)公平性以及公共服務的(de)均等化(hu林離à)。

四、結語

PPP項目績效管理(lǐ)是一項系統性工(gōng)程，其豐富的(d村哥e)內(nèi)涵和(hé)價值在PPP項目訊理全生(shēng)命周期中各個(gè)環節都(dōu)得以體(tǐ)現(美樹xiàn)。厘清各參與主體(tǐ)的(de)職房遠責，明(míng)确各評價主體(tǐ)的(微視de)實施路(lù)徑，是PPP項目績效管理(lǐ)工(gōng)作(zu算爸ò)順利開(kāi)展的(de)組織保障和(hé)見拍前提，是構建系統化(huà)PPP項目績效管理(lǐ)機(jī)制的(de)必然要求懂紅。項目實施機(jī)構作(zuò)為(wèi)績效管理(lǐ)組織雜錢的(de)中堅力量，如何更好(hǎo)地(dì)發揮其主導作(zuò)用是PPP少工項目能否通(tōng)過績效管理(lǐ)實現(xiàn)“按效付費(fèi)”就務和(hé)“物(wù)有(yǒu)所值”的(de)關鍵所在。

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