摘要：2023年(nián)2月(yuè)，PPP進入全面停擺們服狀态，項目庫暫停入庫、項目基本停滞，PPP下(xià)月身一步走向何方，備受關注。2023年(nián)11月(yuè)，PPP新機(jī)制正式發布，對(他工duì)于已經面臨諸多困境的(de)PPP項目來(lái)說(sh北人uō)，無疑是一支強心劑。堅持初衷、回歸本源，可場是此次新機(jī)制的(de)核心理(lǐ)念，在此背景之下要訊(xià)，本文(wén)就新舊(jiù)機(jī)制的(de)轉換可能出現(xiàn)的(車多de)若幹問(wèn)題進行了簡要分析。

一、引言

2023年(nián)11月(yuè)3日(樹自rì)，國(guó)務院辦公廳轉發了國(guó)家下長(jiā)發展改革委、财政部《關于規範實施政府和(hé)社會資本合作(zuò)新機(jī)制綠街的(de)指導意見的(de)通(tōng)知》（國(guó)辦函〔快務2023〕115号），即“PPP新機(jī)制”，緊随其後，11月(yuè)16日(rì)你得，财政部發布了《關于廢止政府和(hé)社會資本合作(zuò)（PPP）有(輛拍yǒu)關文(wén)件(jiàn)的(司也de)通(tōng)知》（财金(jīn)〔2023〕98号）（以下(xià)簡稱“98号綠畫文(wén)”），98号文(wén)廢止了關于PPP綜合信息平台、錯秒示範項目、專家(jiā)庫以及咨詢機(jī)構庫相(xi可煙àng)關文(wén)件(jiàn)。此番新機(jī)制對(duì)PPP項目的(de)實劇文施作(zuò)出了曆年(nián)來(lái)最大的(黑大de)調整，核心內(nèi)容包括聚焦使用者笑光付費(fèi)項目、全部采用特許經營模式、重點應用于有道但(yǒu)經營性收益的(de)項目以及優先選擇民(mín)兵們營企業(yè)參與等，自(zì)此，政府和(hé)社會資本合作遠刀(zuò)項目在我國(guó)将迎來(lái)重大調整老水期。新舊(jiù)機(jī)制的(de)轉換，也必然會産生(shēn分很g)一系列新的(de)問(wèn)題和(hé)舞歌現(xiàn)象，以下(xià)筆(bǐ)者将就新機(jī和她)制下(xià)政府和(hé)社會資本合作(zuò)特許經營實施調整變更科船若幹問(wèn)題進行簡要分析。

二、存量PPP項目的(de)處理(lǐ)

自(zì)2014年(nián)以來(lái)，PPP在我國(guó)的(de)發展已有(yǒu)白可近(jìn)10年(nián)的(de)曆史，根據财政部統計(jì)，截至2022年白拿(nián)底，PPP在庫項目(含儲備清單)約1.4萬個(g機工è)，總投資20.9萬億元，以項目公司成立為(wèi)标識的(d我秒e)落地(dì)率約77%。PPP項目投資規模大、合作(zuò)期限長(c些長háng)，在未來(lái)20至30年(nián)，存量PPP項目的(de)建設、運營可作依然是PPP項目實施重點內(nèi)容。兒視此次新機(jī)制明(míng)确了新舊(jiù)項目的(de)劃分，即：“2023年(美議nián)2月(yuè)政府和(hé)社會資本合作(zuò)項目清理影關(lǐ)核查前未完成招标采購程序的(de)項目，以及後續新實施的(農會de)政府和(hé)社會資本合作(zuò)項目，均按照(筆飛zhào)指導意見規定的(de)新機(jī)制執行”。關于存媽山量項目的(de)處理(lǐ)，2023年(nián)10月(yuè)雪通國(guó)務院辦公廳轉發了财政部、國(gu兵風ó)家(jiā)發展改革委《<關于討的政府和(hé)社會資本合作(zuò)存量項目分類處理(lǐ)的(de)意見>鄉影的(de)通(tōng)知》（未公開(kāi)發布）（以下(xià)簡稱“《存量內吃項目分類處理(lǐ)的(de)意見》”），《存量項目分類處理(lǐ)的(de答間)意見》根據項目所處階段，将其分為(wèi)已運營項目要女、在建項目以及未開(kāi)工(gōng)項目，并對(duì)各階段我店的(de)存量項目分别給出了處理(lǐ)建議(yì)：已運營項目嚴格履約、在建項目答西全面規範、未開(kāi)工(gōng)項目從煙外(cóng)嚴處置。

此外(wài)，根據《存量項目分類處理(lǐ)的(d金見e)意見》，财政庫将同步取消項目庫，存量PPP項目将不再要求拍黑在PPP綜合信息平台公開(kāi)項目信息，而對(duì)于2023年(nián)2月(yuè店綠)以後未完成招标采購程序的(de)項目、存量未開(kāi)工(gōng)項目，如不符合物我新機(jī)制的(de)相(xiàng)關要求，可能要面臨整改或停止實施的(de)問(大金wèn)題。

三、新機(jī)制下(xià)PPP項目主管部門以及實施流程的(de)調整

（一）主管部門及實施機(jī)構

此次新機(jī)制明(míng)确了PPP項目特許經營主管部門為(wèi)國(照業guó)家(jiā)發展改革委，終結了此前P商車PP項目由财政部和(hé)國(guó)家(jiā)發展改革委雙頭管理(lǐ)的(de)模式，此後财從熱政部不再參與項目管理(lǐ)，而是專注于政府預算(suàn)著裡管理(lǐ)和(hé)債務管理(lǐ)。根據新機(jī)制的(de)要求，發改委将作(zuò)為業空(wèi)政府和(hé)社會資本合作(z吧能uò)特許經營項目的(de)主管部門，嚴銀南格把關項目特許經營方案等有(yǒu)關內(nèi)容，依法依規履行項目審批、核準或備案職責。白費管理(lǐ)體(tǐ)制的(de)優化(huà)調整對(duì)于規範決策程序、簡事下化(huà)審批程序以及減少決策成本具有(yǒu)積極呢草的(de)作(zuò)用，能夠改善此前PPP一我項目前期審批流程複雜(zá)以及周期長(cháng)的(d那鄉e)問(wèn)題。

新機(jī)制下(xià)項目實施機(jī)構文很仍由地(dì)方各級人(rén)民(mín)政府依法依規授權美司有(yǒu)關行業(yè)主管部門、事(shì)業(yè)單位等。在特許分筆經營項目實操中，項目實施機(jī)構大部分由行業(yè)主管部門擔任，具體(tǐ)負責特許遠舊經營方案編制、特許經營者選擇、特許經營協議(yì)簽訂、項目實施監管、合作(zuò)從新期滿移交接收等工(gōng)作(zuò)。

（二）實施流程的(de)調整

此前PPP項目實施流程包括項目識别、項目準備、項目采購、歌在項目執行及項目移交五個(gè)環節。新機(jī)制出台以後上制，其工(gōng)作(zuò)流程較新機(jī)制出台之前，有(yǒu)較大的(d海朋e)調整。

從(cóng)項目識别來(lái)看(kàn)，新機(j村水ī)制出台以後，這(zhè)一階段的(de)項目發起和(hé)項目篩選主要由近如項目實施機(jī)構進行，不需要再進行物(wù)有(yǒu)所值評價店線和(hé)财政承受能力論證，簡化(huà)了項目前期實施國廠流程。這(zhè)一流程的(de)調整主要是由于新機(jī)制下(xià去坐)主要聚焦使用者付費(fèi)項目，且要求項目經營收入能夠覆蓋建設投資和(hé)運營木醫成本、且具備一定投資回報，不額外(wài)新增地(dì)方财政未來(lái)河中支出責任，因此，新機(jī)制下(xià)政府和(hé)社會資本合作(zuò)項目将轉換為(w師上èi)真正以市(shì)場(chǎng)為畫議(wèi)導向的(de)經營性項目，同時(shí)，河現PPP特許經營項目将不再受财政一般公共預空月算(suàn)支出10%的(de)約束。結合此前财政部發布的(de)财金(jīn)〔201鐵得9〕10号文(wén)“按照(zhào)‘實質重于形式’原則，污水(shuǐ)物朋、垃圾處理(lǐ)等依照(zhào)收支兩條線管理(l土照ǐ)、表現(xiàn)為(wèi)政府付費(fèi)形式的(de)PPP項目除外(wài)”的(d男又e)規定，對(duì)于污水(shuǐ)、垃圾處理(lǐ)習匠等“明(míng)是政府付費(fèi)，實則使用者付費(f金嗎èi)”的(de)特許經營項目應被認定為(wèi)使用者付費(fèi)項目厭畫，該類項目實施并不因為(wèi)采取PPP模式而額外(wài)新身林增地(dì)方财政未來(lái)支出責任。

從(cóng)項目準備來(lái)看(kàn)，新機(jī)制優化(huà城土)了前期審批流程，這(zhè)一階段的(de)主要工(音愛gōng)作(zuò)将調整為(wèi)特許經營方案的(要弟de)編制和(hé)審核，此次新機(jī)制對(duì)特許經營方案提出新的(de醫影)要求，一是需按照(zhào)可行性研究報告玩計編寫規範進行編寫，其次是更加突出可行性論證，需要相(xiàng農北)關部門，必要時(shí)聯合第三方專業(yè)咨詢機(jī)構對(duì)項目是否适合采取特低聽許經營模式進行認真比較和(hé)論證。基于PPP項目新機(jī)制，目前國(guó腦你)家(jiā)發改委已對(duì)《基礎設施和(hé)公用事(shì)業(yè)特許經營管理(遠技lǐ)辦法》（六部委令第25号）進行了修訂并發布了修訂征求意見稿農什。

項目進入采購階段以後，項目采購、項目執行以及項目移交階段相(xiàng)關工(gōng)作(z數話uò)內(nèi)容新機(jī)制并未作(zuò)出實質性的(de)重大的(d明草e)調整，但(dàn)是由于PPP項目将全吃筆部采用特許經營模式，首先，在項目執行過程中，PPP項廠拍目合同将由特許經營協議(yì)替代、社會資本方調整為(wèi)特許經營美相者或特許經營聯合體(tǐ)、合作(zuò)期限調整為(wèi)特許經營期玩但限，經營期限原則上(shàng)不超過40年(nián)。其次，新機(jī)制要求特許我女經營項目定期開(kāi)展運營評價，但(dàn)對(duì)建設期技姐績效評價未做要求，因此，新機(jī)制出台後政府和(hé)社會資本合作(zuò)項目或将隻女分需對(duì)項目運營期服務産出情況進行績效評價，不再要求對制說(duì)建設期進行績效評價。

圖1：新機(jī)制下(xià)PPP特許經營項目實施流程

（三）信息公開(kāi)

新機(jī)制下(xià)财政部發布了98号文(wén)習個，廢止了關于PPP相(xiàng)關的(de)共計(jì)11可新個(gè)文(wén)件(jiàn)，自(zì)此，入PPP項目請制綜合管理(lǐ)庫将不再成為(wèi)規範PPP項目的(de)要求，但(dàn)是在新機(jī)街數制中，依然要求對(duì)特許經營項目建立常态化(huà筆城)信息披露機(jī)制，具體(tǐ)要求包括：“項目實施機(jī)構應将項目建設慢人內(nèi)容、特許經營中标結果、特許經營協議(yì)主要內(nèi)家音容、公共産品和(hé)公共服務标準、運營考核結果等非涉密信息，依托全國(guó)投資項目在線審批監農姐管平台，及時(shí)向社會公開(kāi)服著。”

從(cóng)信息公開(kāi)要求來(lái)看(kàn)，新機(jī)制對(d到姐uì)特許經營信息披露進行了常規化(huà)的(de)管理(微廠lǐ)，不再設立專門的(de)項目庫，因此，從(cón她去g)長(cháng)遠(yuǎn)來(lái)看姐紅(kàn)，政府和(hé)社會資本合作(zuò)項目預計(jì房熱)将不再被特殊對(duì)待，将逐漸成為(wèi)常規化(huà)的資睡(de)特許經營投資項目。

四、新機(jī)制下(xià)PPP項目涉及審核問(wèn)題

2019年(nián)以前，關于PPP項目是屬于企業(yè)投資項目還(hái)是政府投資項就木目一直都(dōu)是頗有(yǒu)争議(yì)的(de)話(huà)題，直至2019年(niá術自n)《政府投資條例》出台，其對(duì)政府投資的(de)解釋她關為(wèi)，是指在中國(guó)境內(nèi術飛)使用預算(suàn)安排的(de)資金(jī文紅n)進行固定資産投資建設活動。由于PPP項目回報算跳機(jī)制大部分為(wèi)可行性缺口補助司黑以及政府付費(fèi)，其相(xiàng)關支出均要求納入财政預算(suàn通生)，所以一直以來(lái)，PPP項目大多被視(shì)為(wèi)政府投資項目，通哥討(tōng)常需要履行政府審批手續。新機(jī)制出台以亮北後，政府和(hé)社會資本合作(zuò)項目将逐漸回歸初心，由政府投資項目轉很現變為(wèi)真正的(de)企業(yè)投資項目，如由社會資本方單獨投資的通章(de)項目，将按照(zhào)《企業(yè)投資項目核準和(喝子hé)備案管理(lǐ)條例》有(yǒu)關規定履行核準冷船或備案手續，但(dàn)是對(duì)于政府采用資本金(jīn)注入方式鐵兒給予投資支持的(de)特許經營項目，新機(jī)制明(míng)确了其仍然屬于政府投資的(來影de)範疇，根據《政府投資條例》的(de)相(外行xiàng)關要求，項目單位應當編制項目建議(yì)書(shū)、可行性研究報告、初問玩步設計(jì)，按照(zhào)政府投資管理(lǐ)權限和(hé)規定的(de)程序舞事，報投資主管部門或者其他(tā)有(yǒu)關部厭路門審批。

五、民(mín)營企業(yè)将成為(wèi喝哥)新機(jī)制下(xià)PPP特許經營項目參與主體(tǐ)

PPP項目在我國(guó)自(zì)實行以來(lái)，一直存在着“以項目融藍林資為(wèi)目的(de)”、“重建設、輕運營”的(de)情況，導緻PPP項目在實際操作(zuò)姐好中存在諸多問(wèn)題。最大程度鼓勵民(mín)營企業(yè)參與，是此玩放次政府和(hé)社會資本合作(zuò)新機(jī)制的(de)一個(gè)重點內(服員nèi)容，新機(jī)制出台前，國(guó)家(jiā)各部委就相(xiàng)繼出台系列文(w媽村én)件(jiàn)，支持鼓勵民(mín)營企業(謝校yè)參與投資政府和(hé)社會資本合作(zuò)項目，服到如2023年(nián)7月(yuè)發布的(de)《中共中央 國(唱飛guó)務院關于促進民(mín)營經濟發展花為壯大的(de)意見》、《國(guó)家(jiā)發展改革委關于進一步抓好(能嗎hǎo)抓實促進民(mín)間(jiān)投資工(gōng)作(zuò些好)努力調動民(mín)間(jiān)投資積極性的(de)通(tōng)知》（發改投資〔下舞2023〕1004号）等。

此次新機(jī)制制定了《支持民(mín)營企業拍妹(yè)參與的(de)特許經營新建（含改擴建）項目清單（2023年(nián你器)版）》（以下(xià)簡稱“項目清單”，并實施動态調整），明(míng場也)确了支持民(mín)營企業(yè)參與的(de)項目領域範老務圍，鼓勵并支持民(mín)營企業(yè)獨資、控股或參與的(美低de)行業(yè)領域涵蓋環保、市(shì)政、物(wù)流、農(爸可nóng)業(yè)農(nóng)林(lín)姐和、社會領域、交通(tōng)運輸、水(shuǐ)利、新型基礎設施建設以及能源等共9個(gè)領域城男，可參與的(de)項目類型總計(jì)30個(gè)。

民(mín)間(jiān)資本參與基礎設施投資建設有(yǒu)利于充分發揮市(shì)聽下場(chǎng)機(jī)制的(de)調節作(zuò)用，提高(gāo)基礎是鄉設施和(hé)公用事(shì)業(yè)項目建設運營水(s家也huǐ)平，且對(duì)于遏制新增地(d好光ì)方政府隐性債務有(yǒu)積極作(zuò)用，錢志從(cóng)政策要求及導向來(lái)看(kàn)，未來(lá電到i)政府和(hé)社會資本合作(zuò)，民(mín)營企業見市(yè)或将成為(wèi)特許經營實施主體(t坐舊ǐ)，國(guó)企或央企或将逐漸退出政府和(hé)社會資本合作(zuò)項目特許還行經營。但(dàn)是從(cóng)曆年(ni樂他án)實踐經驗來(lái)看(kàn)，民(mín)民中營企業(yè)參與特許經營項目都(dōu)受到融資的(de)影響，在這(zh見厭è)一方面，未來(lái)還(hái)有(yǒu)待國(g術服uó)家(jiā)出台相(xiàng)關政策文(玩輛wén)件(jiàn)支持民(mín)營企業(yè)南音項目融資。

六、結語

政府和(hé)社會資本合作(zuò)（PPP）在我遠務國(guó)的(de)發展一直處于不斷調整和(hé)優化(huà)之中，既是因為(wèi)P志了PP對(duì)我國(guó)基礎設施建設産生(shēng)了較為(wèi)深遠(yuǎ看計n)的(de)影響，同時(shí)又(yòu)因為(wè了地i)PPP在實施過程中不斷出現(xiàn)的(de)新問(wèn)題。新機制物(jī)制的(de)出台毫無疑問(wèn)猶短短如一支強心劑，給政府和(hé)社會資本合作(zuò)帶很麗來(lái)新的(de)生(shēng)機(jī)和(hé)能量，但(dàn)是對(道又duì)于市(shì)場(chǎng)主體(tǐ)來(lái)說(sh員小uō)，是機(jī)會也是挑戰，政府和(hé)社會資本在我國(服到guó)的(de)發展仍需要警惕各種違規行為(wèi)。新機(jī)制民志出台後，相(xiàng)關的(de)配套措施及指導意見有(yǒu)望在後續陸續出台落實，以促進政爸愛府和(hé)社會資本合作(zuò)特許經營實施更加公平、高(器雪gāo)效及健康的(de)發展。