摘要：PPP新機(jī)制出台後，新的(de)政府與社會資本合作友個(zuò)項目将全部采取特許經營模式實施，按照藍工(zhào)新機(jī)制要求執行。随着相(xiàng)關下綠配套文(wén)件(jiàn)陸續出台，為(wèi)特許經營紅拿項目的(de)規範實施、陽光(guāng)運行奠定了制司懂度基礎，未來(lái)特許經營項目将呈現(xiàn)市(shì)場(chǎng)化(huà)發放上展、透明(míng)化(huà)管理(lǐ)、專業(yè)化(huà)運營等特舞大點。

一、 引言

PPP實施近(jìn)十年(nián)來(lái)，一定程度上(sh舊舊àng)起到了改善公共服務、拉動有(yǒu黑她)效投資的(de)作(zuò)用，但(dàn)在門男實踐中也出現(xiàn)了一些亟待解決的(de)問(wèn)題，其中最大的(de)問(wèn)題拍我就是地(dì)方政府隐性債務的(de)膨脹和(hé)失控，同時(sh輛站í)還(hái)存在政企定位不清、項目屬性不清、短期行到白為(wèi)突出等問(wèn)題。2023年(n南的ián)11月(yuè)8日(rì)，國(guó)務院辦公廳轉發國(guó)家會小(jiā)發展改革委、财政部《關于規範實施政府和(h新靜é)社會資本合作(zuò)新機(jī)制的(de)指導意見可風》（國(guó)辦函〔2023〕115号），政府和(hé懂農)社會資本合作(zuò)迎來(lái)“新機(jī)制”。PPP新機(jī)制的(d跳腦e)出台具有(yǒu)裏程碑式的(de)意義。

（1）進一步深化(huà)基礎設施投融資體(tǐ)制改革，拓寬民(mín)間(ji理錯ān)投資空間(jiān)。

新機(jī)制明(míng)确了政府和(hé)社會資本合作(zuò)領域及要求，對(duì物媽)于社會資本方單獨投資的(de)項目，按照(zhào)企業(yè)投資項目進行管理(lǐ章市)并履行相(xiàng)關手續，進一步确立了企業(yè)投資主好議體(tǐ)地(dì)位；新機(jī)制要求建立常态化(huà)信息化(huà)披露機文光(jī)制以及支持創新項目實施方式等內(nèi)容，進一步深化呢對(huà)了我國(guó)基礎設施投融資體(tǐ)制改革。與此同時(shí)，新機(jī)制對(頻讀duì)于吸引民(mín)間(jiān)資本參與基礎設施建設運營，拓寬民件東(mín)間(jiān)投資空間(jiān)提供了政策支持。

（2）充分發揮市(shì)場(chǎng)配置資源的(de)決定性作(zuò)用計老，提高(gāo)基礎設施和(hé)公用事(shì)業(yè)項目建設運營水(shuǐ)和玩平。

新機(jī)制下(xià)PPP特許經營将聚焦使用者付費行熱(fèi)項目并全部采用特許經營模式，有(yǒu)利有紙于形成更好(hǎo)的(de)市(shì)場(chǎng)環境。厭森堅持初衷，回歸本源，最大程度的(de)鼓勵民(m放外ín)營企業(yè)參與政府和(hé)社會資本合作(zuò)項目，充發揮腦紙市(shì)場(chǎng)在資源配置中員月的(de)決定性作(zuò)用，同時(shí)也更好(h女媽ǎo)的(de)發揮政府的(de)作(zuò)用，在有(yǒu)為(w低自èi)政府和(hé)有(yǒu)效市(shì)場(ch門窗ǎng)的(de)雙重機(jī)制下(xià)，新機(jī)制對(duì懂相)于提高(gāo)基礎設施和(hé)公用事(shì)業(科又yè)項目的(de)建設運營水(shuǐ)平具有對了(yǒu)推動作(zuò)用。

（3）堅決遏制新增地(dì)方政府隐性債務，防範系統性、區(qū)域性金玩錢(jīn)融風(fēng)險。

“嚴控新增隐性債務”、“制定實施一攬子(zǐ)化(huà)債方案”、“建立防範化(hu制黃à)解地(dì)方債務風(fēng)險長(cháng)效機(jī)制”、“統籌好(h商她ǎo)地(dì)方債務風(fēng)險化(huà)解和(hé)穩靜間定發展”等是2023年(nián)度我國(guó)防範化(huà)解地話你(dì)方債務的(de)總基調。在當前形勢下(xià)，PPP新機(jī)制通(tōng知購)過聚集使用者付費(fèi)，對(duì)于堅決遏制新增森北地(dì)方政府隐性債務、防範系統性、區(qū)域性金(jīn)融風(fē影低ng)險具有(yǒu)積極的(de)作(zuò)用。

二、 特許經營的(de)內(nèi)涵

本文(wén)所稱的(de)特許經營，是指在公共基礎設施和(hé)服務領域廣泛應用的(de小行)一種項目運作(zuò)模式或機(jī)制。根據新近(jìn)金農出台《基礎設施和(hé)公用事(shì)業(yè)輛飛特許經營管理(lǐ)辦法》（2024年(nián)第17号令）（以下(xià)簡稱“六部委紙海第17号令”）的(de)相(xiàng)關規定，這(zhè)裏的(d信通e)特許經營是指“政府采用公開(kāi)競争方式依法選擇中華人(rén)民(mín)共和(下木hé)國(guó)境內(nèi)外(wài)的(de)法人(rén)或者其他(tā)組織作(z謝話uò)為(wèi)特許經營者，通(tōng)過協議(yì)明(míng)确厭聽權利義務和(hé)風(fēng)險分擔，約定其照鐵在一定期限和(hé)範圍內(nèi)投資建設運營基礎設施和(hé)亮機公用事(shì)業(yè)并獲得收益，提供公共産品或者公共慢那服務”。在我國(guó)，公共基礎設施和(hé)公用事(shì)業(yè)特許經營的(de對慢)本質要求是通(tōng)過引入市(shì)場(ch但公ǎng)競争機(jī)制，鼓勵市(shì)場(ch拿唱ǎng)主體(tǐ)參與項目建設和(hé)運營，提高(gāo)基礎設施和(hé)公共服務事(科關shì)業(yè)的(de)運營效率。

PPP，即政府和(hé)社會資本合作(zuò)，是一種政銀銀府和(hé)私人(rén)部門合作(zuò)的市科(de)模式，其主要特點是風(fēng)險分擔、資金(jīn)籌集以及效率提升，從(cóng)國(guó)際經驗上(shàng男鐵)看(kàn)，PPP包括兩種主要模式：一得跳是以法國(guó)為(wèi)代表的(de)基于使用者付費(fèi)的(d學河e)特許經營模式，二是以英國(guó)為(wèi)代表的(de)基于政府付費(fèi)的(de)私音美人(rén)融資計(jì)劃（PFI）模式；BOT及其各種衍生(shē為近ng)形式則為(wèi)PPP的(de)具體(tǐ)實施方式喝金。

從(cóng)內(nèi)涵而言，特許經營也是PPP特别是廣義PPP的(de)一種紅計具體(tǐ)模式，主要特點是以使用者付費(fèi)為(wèi)主，但(dàn)并不排計慢除政府補貼，特别是運營期補貼。PPP新機(jī)制出台後，政府與社會資分公本合作(zuò)項目将全部采用特許經營模式。

三、 特許經營相(xiàng)關政策文(wén)拍水件(jiàn)及其演變

2002年(nián)建設部出台《關于加快市(shì)政公用行業(yè)身視市(shì)場(chǎng)化(huà)進程的(de)意見》（建城(ch男水éng)〔2002〕272号），首次提出政府特許經營制度。

2004年(nián)，為(wèi)加快推進市(s作光hì)政公用事(shì)業(yè)市(shì)場(chǎng)化(huà)，規範市(shì)政公光遠用事(shì)業(yè)特許經營活動，建設部頒布并實施志近了《市(shì)政公用事(shì)業(yè)特許經營管理(lǐ)辦法》（中華人(rén什年)民(mín)共和(hé)國(guó)建設道我部令第126号）（以下(xià)簡稱“辦法”）。《辦法》規定，“黑快城(chéng)市(shì)供水(shuǐ)、供氣、供熱、公共交通(t生南ōng)、污水(shuǐ)處理(lǐ)、垃圾處理(lǐ)等行業(yè)實施特許經營适用本做去《辦法》”。這(zhè)些行業(yè)的(de)特點主要是市(shì)場服對(chǎng)化(huà)程度高(gāo)，經營性強，一般可以通(tōng)過市(shì)場(c的跳hǎng)機(jī)制得到補償，能夠通(tōng)過特許經營的(de)方式，達到投資主文睡體(tǐ)多元化(huà)和(hé)提高(gāo)運行效率的(de)目的(de)。媽花《辦法》允許通(tōng)過政府授權的(de)方式選擇特許經營者，并通(tōng)過協議(yì分村)界定當事(shì)人(rén)雙方的(de)權利和(hé)責任。文關該《辦法》是我國(guó)第一部市(shì)政商車公用事(shì)業(yè)特許經營制度的(de)規章(zhāng)，對(duì)于我國(guó)市聽分(shì)政公用行業(yè)市(shì)場(chǎng)化場科(huà)具有(yǒu)重要意義和(hé)作(zuò)用。

2013年(nián)，黨的(de)十八屆三中全會明(míng)确要求“制定非公有(yǒu)制企業廠音(yè)進入特許經營領域具體(tǐ)辦法”、“允許社會資本通(作是tōng)過特許經營等方式參與城(chéng)市(shì)基礎設兵問施投資和(hé)運營”。

2015年(nián)，國(guó)家(jiā)視報發改委等六部委令25号《基礎設施和(hé)公用業樹事(shì)業(yè)特許經營管理(lǐ)辦法》（以下(xi美明à)簡稱“25号文(wén)”）出台并實施，25号文(wén)明(míng)确了特許經營項目适計照用範圍、确定原則、實施過程以及項目監督管理(l花計ǐ)等內(nèi)容，它是我國(guó)投資領域的(de)重要改革和(hé)內輛制度創新。同時(shí)期PPP相(xiàng)關政策文(wén)件(資看jiàn)陸續出台，為(wèi)PPP在全國(guó)範圍內(nèi)的(de)推廣提供政策支間東持。因此，25号文(wén)在某種程度可以看(kàn)作師了(zuò)是推進PPP模式的(de)重要制度設計(話離jì)及配套制度。但(dàn)是在PPP新機(jī)制出台之前，廠笑PPP的(de)範圍和(hé)內(nèi)容更為(wèi)寬泛，它既包括了特許經營，同時(shí空工)又(yòu)包括了股權合作(zuò)以及政府購買等多種形式。

與此同時(shí)，其他(tā)的(de)相(xiàng)關法律法規及政策文(wén)件都場(jiàn)對(duì)于特許經營的(de)實施也提出了細則要求，高朋如《中華人(rén)民(mín)共和(hé)國(guó)招标投标法實施條例》（國文錯(guó)務院令第613号）第九條規定，已通(tōng)過招标方式選定的(de)特許經營項日計目投資人(rén)依法能夠自(zì)行建設、生(shēng)産弟讀或者提供，可以不進行招标。此項規定對(duì)PPP及特許經營項目西火在實施過程中“兩标并一标”提供了法律依據。

2021年(nián)6月(yuè)市(shì)場(chǎng)監管總局等五部門影讀發布《公平競争審查制度實施細則》（國(guó)市(shì)監反壟規〔2021〕2号），好信其中第十三條“市(shì)場(chǎng)準入和(hé)退出标準”中明(míng)确未經窗門公平競争，不得授予經營者特許經營權，對(duì)特許經營項目市(shì)場(chǎ電信ng)競争提出了公平公正的(de)要求。

2023年(nián)11月(yuè)發改委、财政部發布《<關于規範實施政府和(hé)社校姐會資本合作(zuò)新機(jī)制的(de)指導意見>的(de)通(tōng亮麗)知》（國(guó)辦函〔2023〕115号），要求PPP項目全部采用特許經營模式。自(腦白zì)此，PPP和(hé)特許經營合二為(wèi)一，即基礎設施和(hé)公時美用事(shì)業(yè)特許經營是基于使用者付費(南他fèi)的(de)PPP模式，助推了特許經營在我國(guó)的(de)新發展。

2024年(nián)，新機(jī)制相(xiàng)關配套文(wén)木兵件(jiàn)陸續出台，進一步完善政府和(hé)社會資身又本特許經營項目制度設計(jì)和(hé)實施要求。1月(報站yuè)，财政部印發《政府會計(jì)準則制度解釋第聽北7号》， 對(duì)新機(jī)制下(xià)政府和(hé)社會資本學妹合作(zuò)（PPP）相(xiàng)關匠討會計(jì)處理(lǐ)作(zuò)出了新的(de)解釋；3月(yuè)，《國(guó小現)家(jiā)發展改革委辦公廳關于印發<道匠政府和(hé)社會資本合作(zuò)項目特許經營方案編寫大綱（2024年(nián)試行版）海會>的(de)通(tōng)知》（發改辦投資〔2024〕227号）呢我發布， PPP特許經營實施方案有(yǒu)了規範要求；《基礎設施和(hé)機秒公用事(shì)業(yè)特許經營管理(lǐ)辦法》不西（六部委2024年(nián)第17号令）出台，以新機(jī)制為(wèi)核心，重新修訂和(船很hé)解釋了25号文(wén)； 4月(yuè)10日(rì)，國(guó)家(jiā)但間發展改革委依托全國(guó)投資項目在線審批監管平台，正式上(shàng)線全時通國(guó)政府和(hé)社會資本合作(zuò)項目信息系統。

四、 特許經營發展趨勢淺析

（一） 市(shì)場(chǎng)化(huà)發展

1. 市(shì)場(chǎng)說電主導，政府嚴監管

從(cóng)宏觀政策來(lái)看(kàn)，我國(guó)十四五發展規劃綱要要有南求着力于實體(tǐ)經濟，推動有(yǒu)效市(shì)場(ch可她ǎng)和(hé)有(yǒu)為(wèi)政府更好(hǎo)結劇如合，形成市(shì)場(chǎng)主導的(de)投資內(nèi)生(shēng)增長木兒(cháng)機(jī)制；從(cóng)國(guó)內(nèi)經濟形勢來老農(lái)看(kàn)，經濟發展內(nèi)動力不足，下相體(xià)行壓力不斷加大，市(shì)場(chǎ黑理ng)化(huà)改革仍然是我國(guó)經濟發展的(de)主旋律。此次新機(jī)制要求聚焦使用討綠者付費(fèi)項目，也表明(míng)未來(lái)的(de)PP妹少P項目将更加注重市(shì)場(chǎn歌得g)化(huà)操作(zuò)，以市(shì)場(chǎng)為訊什(wèi)主導，一方面可以減少對(duì)政府支持的(de)依賴，另一方面推動我吧日國(guó)公益性公共服務事(shì)業(yè)的(de)市(shì)場(chǎng慢科)化(huà)改革。但(dàn)與此同時(shí)，公益性事(shì)業(路又yè)的(de)特殊性要求政府必須加強監管，有(yǒu)為(wè銀行i)市(shì)場(chǎng)離不開(kāi)有(yǒu)為(wèi)政府，總體(tǐ河計)來(lái)說(shuō)，未來(lái)PPP項目的(de件快)實施将以為(wèi)市(shì)場(chǎng)為(wèi)主導，政府在合同履約、市信一(shì)場(chǎng)監管等方面發揮更重要的(de)作很分(zuò)用。

2. 民(mín)營企業(yè)成為(wèi)特許經營參與主體(tǐ)

自(zì)改革開(kāi)放(fàng)以來從時(lái)，民(mín)營經濟一直是支撐我國(guó)經濟增長(cháng)的(de)主要們視力量，是市(shì)場(chǎng)經濟的(de)重要組成部拍窗分，民(mín)營經濟發展乏力會導緻市(shì)場(chǎng)經濟的(de知麗)疲軟，當前形勢下(xià)，鼓勵和(hé)激發民(mín)間(jiān)投資活技綠力是恢複經濟有(yǒu)力舉措。此次新機(jī)制你離對(duì)于支持民(mín)營企業(yè)參與基什家礎設施和(hé)公用事(shì)業(yè)做出了明(míng)确的(de)規定，制定了會看支持民(mín)營企業(yè)參與特許經營項目通金清單（2023年(nián)版本）、重新修訂了《基礎設施和(hé)公用事(shì)業(yè)特許經舞山營管理(lǐ)辦法》，六部委第17号令新增了保護特許經來哥營者合法權益的(de)相(xiàng)關規定。民(mín)營企業(yè)成美間為(wèi)特許經營參與主體(tǐ)是未來(lái微地)市(shì)場(chǎng)化(huà)發展趨勢的(de)要求。

（二） 透明(míng)化(huà)管理(lǐ)

從(cóng)決策過程來(lái)看(kàn)，未來(lái分在)對(duì)PPP特許經營的(de)審核将更為(wèi)嚴雨城格，其合規性內(nèi)容審核包括：①項目是否劇廠有(yǒu)足夠維持自(zì)身(shēn)财務能力的(de)使用者付費(fèi)；②采用厭劇的(de)合作(zuò)模式是否合規；③項目風(fēng)險分擔是否合理(為跳lǐ)；④政府采購是否公開(kāi)、程序合法合規；喝化⑤特許經營者的(de)選擇是否合格等。根據新機(jī)話市制的(de)要求，不因采用政府和(hé)社會資本合作美事(zuò)模式額外(wài)新增地(dì)方财政未來(lái)支出購站責任是項目合規性的(de)核心要求。

從(cóng)執行和(hé)監管過程來(lái)看(kàn)，合規性內(nèi)容包括立項手暗相續是否齊全、前期工(gōng)作(zuò)完成是否準備充分、特許經營協議(yì)人綠的(de)簽訂是否合法等；根據PPP新機(jī)制的(de白看)要求，政府應加強對(duì)特許經營項目運營評價以及加資術強常态化(huà)的(de)信息披露機(jī)制，特許經營者應通(tōn事鐵g)過全國(guó)投資項目在線審批監管平台定期向社會公開(kāi)披露有筆項目相(xiàng)關信息，在項目準備實施階段，應及術務時(shí)公布項目特許經營方案、采購文(wén)件(jiàn)、朋林特許經營協議(yì)、采購結果通(tōng)知等內(nèi)容；項目進入運營期長你後應定期公布年(nián)度财務審計(jì)報告通紅、運營計(jì)劃、年(nián)度運營評價結果等項目信息。從(cóng)總體(tǐ)要求及水電趨勢來(lái)看(kàn)，未來(lái)PPP項目的(de)決策、執行和(hé)監管過程将更還不加透明(míng)，并且鼓勵公衆參與，以确保項目的(de)公開(kāi)、公平女下、公正以及陽光(guāng)運行。

（三） 專業(yè)化(huà)運營

1. 鼓勵技(jì)術創新和(hé)管理(lǐ)空你創新

技(jì)術創新和(hé)管理(lǐ)創新對(duì)于提高(gāo)企業(yè)的(de)訊坐經營能力和(hé)生(shēng)産效率具有(yǒu)十分重要的(de)作(zuò)用，在複雜筆我(zá)的(de)社會競争中，技(jì)術和(hé)管理(lǐ)創新林黑有(yǒu)助于企業(yè)獲得更好(hǎo)的(de)發展空間(jiān)。PPP新機(jī請綠)制鼓勵特許經營者通(tōng)過技(jì)術創新、管理(lǐ)創新和(hé)著書商業(yè)模式創新等降低(dī)建設和(h學話é)運營成本，提高(gāo)投資收益，并且由技(jì)術、管理(lǐ)創新帶來(lái)的(身黃de)額外(wài)收益歸特許經營者所有(yǒu)。基于特許經營的(樂來de)長(cháng)期限特征，特許經營者應通(tōng)窗金過管理(lǐ)、技(jì)術以及運營模式創新提升項目的(de)可持續盈利能力。

2.對(duì)特許經營者運營能力提出更高(gāo森窗)的(de)要求

追求短期工(gōng)程收益、忽視(shì)項目長(cháng)期運營是PPP項目運行過程中存在的弟喝(de)主要問(wèn)題之一，新機(jī)制出台後，再次強調要“切實加強運營監管”，從(có年習ng)長(cháng)期來(lái)看(kàn)，基于使用內熱者付費(fèi)的(de)特許經營項目對(duì)社會資本的(de)運營管理(lǐ)能醫志力要求将更高(gāo)，因此，對(duì)于特許經營者來(熱吧lái)說(shuō)，如何兼顧項目的(de)社會公共效益與項目的唱盈利，提升項目綜合運營能力是其需要解決的(de)重要問(wèn)題。

3.合理(lǐ)的(de)風(fēng)險分擔機(jī)制

對(duì)特許經營可能存在的(de)風(fēng)險進行合理(lǐ)控制和(hé遠白)合理(lǐ)分擔是項目運作(zuò)實施的(de)關鍵，在新的裡如(de)特許經營模式下(xià)，政府和(hé)社會資本的(de)合作(zu志藍ò)将更加緊密，風(fēng)險分配機(jī)制會趨于更加完善，特許經營将通(tō市數ng)過特許經營協議(yì)明(míng)确合作(zuò)方的(de)責權利關系，以确保公平性和(樂理hé)有(yǒu)效性，并實現(xiàn)風(fēng)險的(de)合理(lǐ)分擔。算頻

綜上(shàng)，從(cóng)整體(tǐ)發展趨勢來(lái)看(kàn唱山)，特許經營實施未來(lái)将更趨于市(shì)場(chǎng兵船)化(huà)、透明(míng)化(huà)以及專業(yè)綠外化(huà)，目前已陸續出台的(de)相(xiàng)關政策文(wén)件(jiàn)為(wè車我i)PPP特許經營的(de)實施奠定了基礎，但(dàn)如同我國(guó)的(de)市(sh問劇ì)場(chǎng)化(huà)改革，新的(de)特許經營音道良性發展也不是一蹴而就的(de)，需要市(shì)場(chǎng)的(de)不斷檢驗和(hé說數)完善，基于目前PPP實施仍存在諸多難題，開微PPP特許經營實施者及相(xiàng)關參與主體(tǐ)仍任重而道(dào)遠(yuǎn)。技熱