摘要：PPP新機(jī)制出台後，新的(de)政府與社會資本合作(zuò)項目将全部采個如取特許經營模式實施，按照(zhào)新機(jī冷物)制要求執行。随着相(xiàng)關配套文(wén)件(jiàn)陸續出台，為(wèi)到雨特許經營項目的(de)規範實施、陽光(guā喝朋ng)運行奠定了制度基礎，未來(lái)特許經營項目将呈現(xiàn)市(shì)場習舊(chǎng)化(huà)發展、透明(míng)化(huà)管理(lǐ)、專謝鐘業(yè)化(huà)運營等特點。

一、 引言

PPP實施近(jìn)十年(nián)來(lái)，一樹農定程度上(shàng)起到了改善公共服務、拉動有(yǒu)效投資睡從的(de)作(zuò)用，但(dàn)在實踐中也出現制錢(xiàn)了一些亟待解決的(de)問(wèn)題，其中最大的(de)問(wèn)題就是木大地(dì)方政府隐性債務的(de)膨脹和(hé)失控，同從少時(shí)還(hái)存在政企定位不清、項目屬性不清、短期行為(wèi)突出等問(wè你嗎n)題。2023年(nián)11月(yuè)8日(rì)，國(做腦guó)務院辦公廳轉發國(guó)家(jiā)發展改革委、财政部《關于規範實施政府愛資和(hé)社會資本合作(zuò)新機(jī)制的(de)指導意見》（國(gu外問ó)辦函〔2023〕115号），政府和(hé)社會腦子資本合作(zuò)迎來(lái)“新機(jī)些那制”。PPP新機(jī)制的(de)出台具哥時有(yǒu)裏程碑式的(de)意義。

（1）進一步深化(huà)基礎設施投融資費匠體(tǐ)制改革，拓寬民(mín)間(j關年iān)投資空間(jiān)。

新機(jī)制明(míng)确了政府和(hé)社會資本合作(zuò)領域及短行要求，對(duì)于社會資本方單獨投資的(de)項目，按照(zhào)企業(yè)投資項讀分目進行管理(lǐ)并履行相(xiàng)關手續，近快進一步确立了企業(yè)投資主體(tǐ)地(d雪輛ì)位；新機(jī)制要求建立常态化(huà)信息化(huà錢高)披露機(jī)制以及支持創新項目實施方式間作等內(nèi)容，進一步深化(huà)了我國(guó)基礎設施投融資體(熱畫tǐ)制改革。與此同時(shí)，新機(jī)制對(duì人下)于吸引民(mín)間(jiān)資本參與基礎子木設施建設運營，拓寬民(mín)間(jiān)投資空間(jiān)提很光供了政策支持。

（2）充分發揮市(shì)場(chǎng)配置資源的(de)決定性作(zuò)用，舞黑提高(gāo)基礎設施和(hé)公用事(shì)業(yè)項目建設光又運營水(shuǐ)平。

新機(jī)制下(xià)PPP特許經營将聚焦使用者付費(f家動èi)項目并全部采用特許經營模式，有(yǒu)利于形成更好(hǎo)了身的(de)市(shì)場(chǎng)環境。堅持初衷，回歸本源，最大程度的(de)鼓勵民(m務資ín)營企業(yè)參與政府和(hé)社會資本合作(zuò)項目，充發揮市(shì)場(ch相國ǎng)在資源配置中的(de)決定性作(zuò)用，同時(shí)也更好(hǎo)的(de)發揮政子線府的(de)作(zuò)用，在有(yǒu)亮外為(wèi)政府和(hé)有(yǒu)效市(shì)場(chǎn廠機g)的(de)雙重機(jī)制下(xià)，新機(jī)制對(duì)于提高(gāo)基他話礎設施和(hé)公用事(shì)業(yè)項目的(de)建設運營水(shuǐ)平具有(yǒu)短要推動作(zuò)用。

（3）堅決遏制新增地(dì)方政府隐性債務，防範系統性、區快爸(qū)域性金(jīn)融風(fēng)場舞險。

“嚴控新增隐性債務”、“制定實施一攬子(zǐ)化(huà)債方案”、“建立防範化(huà)解亮務地(dì)方債務風(fēng)險長(cháng)效機(jī)制”、“統籌好(hǎo鐘水)地(dì)方債務風(fēng)險化(huà)解和(hé)穩定發展”等是2023年(nián暗快)度我國(guó)防範化(huà)解地(dì)方債務的筆公(de)總基調。在當前形勢下(xià)，PPP新機(jī)制通(tōng)過聚集使用者付費(fè木校i)，對(duì)于堅決遏制新增地(dì)方政府隐雪樹性債務、防範系統性、區(qū)域性金(jīn)融喝美風(fēng)險具有(yǒu)積極的(de)作(zuò)用。

二、 特許經營的(de)內(nèi)涵輛喝

本文(wén)所稱的(de)特許經營，是指在公共基礎票村設施和(hé)服務領域廣泛應用的(de)一種項目運作(zuò)模大行式或機(jī)制。根據新近(jìn)出台《基礎設施和(hé)公用事(shì)業(yè)特好事許經營管理(lǐ)辦法》（2024年(nián)第17号令南睡）（以下(xià)簡稱“六部委第17号令”）的(de)相(xiàng)關森開規定，這(zhè)裏的(de)特許經營是指“政府采用公開(kāi)競争方式依法選擇中華兒話人(rén)民(mín)共和(hé)國(guó)境內(nèi)外(唱照wài)的(de)法人(rén)或者其他(tā)組唱銀織作(zuò)為(wèi)特許經營者，通(tōng)過協議(yì)兒會明(míng)确權利義務和(hé)風(fēng)險分擔，約定其在一定期限和(hé)範圍內那一(nèi)投資建設運營基礎設施和(hé)公用事(shì)業(yè)并獲熱家得收益，提供公共産品或者公共服務”。在我國(guó)，公共基礎設施和(hé)公用事(shì)業(y服得è)特許經營的(de)本質要求是通(tōng)過引入市(shì)場(chǎng)競争機(jī)制，裡會鼓勵市(shì)場(chǎng)主體(tǐ)煙鐘參與項目建設和(hé)運營，提高(gāo)基礎設施和(hé)公共服務事(s行畫hì)業(yè)的(de)運營效率。

PPP，即政府和(hé)社會資本合作(zuò)，是一種政府和(hé)私人(r城門én)部門合作(zuò)的(de)模式，其主要特點是風(fēng)險分擔、資金(jīn)籌集以及黃件效率提升，從(cóng)國(guó)際經驗上(shàng)看(kàn)，PPP包括兩種技中主要模式：一是以法國(guó)為(wèi)代表的(de)基于使用者付服吧費(fèi)的(de)特許經營模式，二是以英呢坐國(guó)為(wèi)代表的(de)基于政府付費(f下房èi)的(de)私人(rén)融資計(jì)近路劃（PFI）模式；BOT及其各種衍生(shēng)形式則為(wèi)PPP和放的(de)具體(tǐ)實施方式。

從(cóng)內(nèi)涵而言，特許經師歌營也是PPP特别是廣義PPP的(de)一來公種具體(tǐ)模式，主要特點是以使用者付費(fèi)為(wèi)樂相主，但(dàn)并不排除政府補貼，特别是運營期補貼。PPP新機(jī)制出台後，政府聽綠與社會資本合作(zuò)項目将全部采用特許經營模式。

三、 特許經營相(xiàng)關政策文(wén)件(jiàn)及其演變

2002年(nián)建設部出台《關于加快市(shì)政公用行業(yè)市(shì章他)場(chǎng)化(huà)進程的(de)意見》（建城(chéng)〔2002〕2商行72号），首次提出政府特許經營制度。

2004年(nián)，為(wèi)加快推進市(shì)政公用事(shì)業快厭(yè)市(shì)場(chǎng)化(huà)，規範市(shì)政公用事(shì)業什是(yè)特許經營活動，建設部頒布并實施了《市(shì)政公用事(shì)業(y小站è)特許經營管理(lǐ)辦法》（中華人(rén)民(mín)工議共和(hé)國(guó)建設部令第126号）（以下(xià)簡稱“匠樹辦法”）。《辦法》規定，“城(chéng)市(shì)供水(shuǐ)、供氣、供熱、公共金器交通(tōng)、污水(shuǐ)處理(lǐ)、垃圾處理(lǐ)等行業(yè)實施商山特許經營适用本《辦法》”。這(zhè)些行業(yè)的(de)特點主要是市(shì)場(ch花湖ǎng)化(huà)程度高(gāo)，經營性強，一般可以通(tōng)過市(shì歌報)場(chǎng)機(jī)制得到補償，能夠通(tōng)過離我特許經營的(de)方式，達到投資主體(tǐ)多元化(huà)和(hé)提高(gāo)運行是金效率的(de)目的(de)。《辦法》允許通(tōng)過政府授權的(de)方式上國選擇特許經營者，并通(tōng)過協議(yì)界定當事(shì)人(rén)雙文西方的(de)權利和(hé)責任。該《辦法》是我國(guó)第一部購商市(shì)政公用事(shì)業(yè)特許經區木營制度的(de)規章(zhāng)，對(duì)于我國(guó)白新市(shì)政公用行業(yè)市(shì)場(chǎng)化(我匠huà)具有(yǒu)重要意義和(hé)作(zuò)用。

2013年(nián)，黨的(de)十八屆三中全會明(míng)确要求“制定非公個笑有(yǒu)制企業(yè)進入特許經營領域具體(tǐ)辦法”、“允許社會資本通(tō得錢ng)過特許經營等方式參與城(chéng)了生市(shì)基礎設施投資和(hé)運營”。

2015年(nián)，國(guó)家(jiā)發改委等六部委令25号《基礎兒明設施和(hé)公用事(shì)業(yè)特許經營管理(lǐ)辦法腦個》（以下(xià)簡稱“25号文(wén)”）出台并實施裡謝，25号文(wén)明(míng)确了特許經營項目适用範圍、确鄉討定原則、實施過程以及項目監督管理(lǐ)等內(nèi)容，它是我國(guó)做好投資領域的(de)重要改革和(hé)制度創新。同時(sh下體í)期PPP相(xiàng)關政策文(wén)件(jiàn)陸續出台，為(wèi)PPP高吧在全國(guó)範圍內(nèi)的(de)推廣提供政策支持了木。因此，25号文(wén)在某種程度可以看(kàn)作(zuò)是推進PPP模式店能的(de)重要制度設計(jì)及配套制度。但(dàn)是在PPP新機(jī)制低相出台之前，PPP的(de)範圍和(hé)內(nèi近著)容更為(wèi)寬泛，它既包括了特許經營，同時(shí)又(yòu購討)包括了股權合作(zuò)以及政府購買等多種形式。

與此同時(shí)，其他(tā)的(de)相船小(xiàng)關法律法規及政策文(wén)件(jiàn)對(duì)于特許經營的(de)實施也風長提出了細則要求，如《中華人(rén)民(mín)共和(h音生é)國(guó)招标投标法實施條例》（國(guó笑愛)務院令第613号）第九條規定，已通(tōng)過招标方式選定的(de)特線購許經營項目投資人(rén)依法能夠自(zì)行建設、生(shēng)産或者提供，可以不裡跳進行招标。此項規定對(duì)PPP及特許經營項目在實施我坐過程中“兩标并一标”提供了法律依據。

2021年(nián)6月(yuè)市(shì)場(chǎng)監管總局等五司就部門發布《公平競争審查制度實施細則》（國(guó)市(shì)監反壟規〔2021報小〕2号），其中第十三條“市(shì)場(chǎng)準入和(hé)退出标我銀準”中明(míng)确未經公平競争，不得授予經營者特朋少許經營權，對(duì)特許經營項目市(shì)場時快(chǎng)競争提出了公平公正的(de)要求。

2023年(nián)11月(yuè)發改委、财政為司部發布《<關于規範實施政府和(hé)社會資本合作(zuò算會)新機(jī)制的(de)指導意見>的(de)通(近聽tōng)知》（國(guó)辦函〔2023〕115号），要求PPP項目全部采用特許經營模式。自(z去店ì)此，PPP和(hé)特許經營合二為(wèi)一，即基礎設施和(h相內é)公用事(shì)業(yè)特許經營是基大說于使用者付費(fèi)的(de)PPP模式，助推了特許經營得外在我國(guó)的(de)新發展。

2024年(nián)，新機(jī)制相(x章亮iàng)關配套文(wén)件(jiàn)陸續紙不出台，進一步完善政府和(hé)社會資本特許經營項目制度設計(jì)和(h鄉長é)實施要求。1月(yuè)，财政部印發《政府會計(jì)準則制行計度解釋第7号》， 對(duì)新機(jī)制下中窗(xià)政府和(hé)社會資本合作(zuò)（PPP）相(xiàng)關會頻村計(jì)處理(lǐ)作(zuò)出了新的爸熱(de)解釋；3月(yuè)，《國(guó)家(jiā)發展改革委辦公廳關于印發<政府和(h工黃é)社會資本合作(zuò)項目特許經營方案編寫大綱（2024年(nián)試行版）&村還gt;的(de)通(tōng)知》（發改辦投資〔2024〕22呢多7号）發布， PPP特許經營實施方案有(y湖科ǒu)了規範要求；《基礎設施和(hé)公用事行我(shì)業(yè)特許經營管理(lǐ)辦法》（六部委2024年(nián)第17号令）謝姐出台，以新機(jī)制為(wèi)核心，重新修訂和(hé)員站解釋了25号文(wén)； 4月(yuè)10日(rì)，國(guó)家(jiā)發展改革委依自火托全國(guó)投資項目在線審批監管平台，正式上(shàng)線全國(guó)政府和(遠票hé)社會資本合作(zuò)項目信息系統。

四、 特許經營發展趨勢淺析

（一） 市(shì)場(chǎng)化(huà)發展

1. 市(shì)場(chǎng)主導，政府嚴監管

從(cóng)宏觀政策來(lái)看(kàn)，我國(guó)十四五發展規劃綱要要求着力于聽機實體(tǐ)經濟，推動有(yǒu)效市(shì鐵店)場(chǎng)和(hé)有(yǒu)為(wèi)政府更好音相(hǎo)結合，形成市(shì)場(chǎng)黑務主導的(de)投資內(nèi)生(shēng)增長(chán拍長g)機(jī)制；從(cóng)國(guó店技)內(nèi)經濟形勢來(lái)看(kàn)，經濟發展內(nèi)動力不足，下(xià文玩)行壓力不斷加大，市(shì)場(chǎng)化(huà)改革仍然是我國(guó)到書經濟發展的(de)主旋律。此次新機(jī)關坐制要求聚焦使用者付費(fèi)項目，也表明(míng)未來(lái)的(de)PPP項目将更加注重兒算市(shì)場(chǎng)化(huà)操作(zuò)小場，以市(shì)場(chǎng)為(wèi)主導，一方面可以減少對(duì)政弟樹府支持的(de)依賴，另一方面推動我國(guó)公益性公共服務長不事(shì)業(yè)的(de)市(shì)場(chǎng)化(huà)改革。但(dàn)與此同房妹時(shí)，公益性事(shì)業(yè)的(吃書de)特殊性要求政府必須加強監管，有(yǒu)為(wèi)市(shì)場(chǎ街舞ng)離不開(kāi)有(yǒu)為(wèi)政府，總體(tǐ)來(lái)說(s這冷huō)，未來(lái)PPP項目的(de)實施将以為(wèi)市農開(shì)場(chǎng)為(wèi)主導，政醫上府在合同履約、市(shì)場(chǎng)監管等方面發揮更重知門要的(de)作(zuò)用。

2. 民(mín)營企業(yè)成為(wèi)特許經討道營參與主體(tǐ)

自(zì)改革開(kāi)放(fàng)以來(lái)，民(mín)營聽黃經濟一直是支撐我國(guó)經濟增長(cháng)的(de)主要力量，是市黑近(shì)場(chǎng)經濟的(de)重要組成部分，民(mín)營經濟發展乏力會導緻湖電市(shì)場(chǎng)經濟的(de)疲軟，當前形勢下(xi和快à)，鼓勵和(hé)激發民(mín)間(jiān)投資活力是恢複經濟有(yǒu)力舉措。此次新機愛市(jī)制對(duì)于支持民(mín)營企業關舞(yè)參與基礎設施和(hé)公用事(shì)業(yè)做出了明(míng)确的(de黑費)規定，制定了支持民(mín)營企業(yè)參與特許經營項目清單（2023年(niá水美n)版本）、重新修訂了《基礎設施和(hé)公用事(shì)業(yè)特許經營管理(l唱紙ǐ)辦法》，六部委第17号令新增了保護特頻雨許經營者合法權益的(de)相(xiàng)關規定。民(mín)營西下企業(yè)成為(wèi)特許經營參與主體費人(tǐ)是未來(lái)市(shì)場(chǎng)化(huà)發展趨勢的(de)要求。

（二） 透明(míng)化(huà)管理(lǐ)

從(cóng)決策過程來(lái)看(kàn)，未來(lái)對(duì)PPP特許經營的(de)人個審核将更為(wèi)嚴格，其合規性內(nèi)容審核包括：①項目是否有(yǒu)足老些夠維持自(zì)身(shēn)财務能力的(de)使用者付費(f美請èi)；②采用的(de)合作(zuò)模式是否合規；③項目風機人(fēng)險分擔是否合理(lǐ)；④政府采煙妹購是否公開(kāi)、程序合法合規；⑤特許經營者月歌的(de)選擇是否合格等。根據新機(jī)制的(de)要求，不因采用政府和(hé)社會資本合作(學讀zuò)模式額外(wài)新增地(dì)方财政未來(lái)支出責任是項目合規性的(d來個e)核心要求。

從(cóng)執行和(hé)監管過程來(lái)看(kàn)，合規性內(nèi)容包括坐民立項手續是否齊全、前期工(gōng)作(zuò)完成是否準備充窗謝分、特許經營協議(yì)的(de)簽訂是否合法等；根據PPP新機(jī)制的(de)要求，政府應厭用加強對(duì)特許經營項目運營評價以及加強常态化(h市場uà)的(de)信息披露機(jī)制，特許經厭一營者應通(tōng)過全國(guó)投資項目在線鄉門審批監管平台定期向社會公開(kāi)披露項目相(xiàng)關信息，在項目準備實睡鐘施階段，應及時(shí)公布項目特許經營外話方案、采購文(wén)件(jiàn)、特許唱資經營協議(yì)、采購結果通(tōng)知等內(nèi)容；項目進歌飛入運營期後應定期公布年(nián)度财務審計(jì)費做報告、運營計(jì)劃、年(nián)度運營評價結果等項目信息。從房謝(cóng)總體(tǐ)要求及趨勢來(lái)看(kàn)，未來(lái)PPP項目的(de也木)決策、執行和(hé)監管過程将更加透明(mín和文g)，并且鼓勵公衆參與，以确保項目的(de)公開(kāi)、公平、公正以及陽光(guāng)運行。錯學

（三） 專業(yè)化(huà)運營

1. 鼓勵技(jì)術創新和(舊放hé)管理(lǐ)創新

技(jì)術創新和(hé)管理(lǐ)創新對(duì)于提高(gāo)企業(y微但è)的(de)經營能力和(hé)生(shēng)産效率具有(yǒu我國)十分重要的(de)作(zuò)用，在複雜(zá)的(de)社會競争中，技(jì)分說術和(hé)管理(lǐ)創新有(yǒu)助于企業(yè)獲得更好(hǎo)的(de)發展空間(ji訊拿ān)。PPP新機(jī)制鼓勵特許經營者通(tōng)過技體資(jì)術創新、管理(lǐ)創新和(hé)商業(yè)模式創新等降低(d場劇ī)建設和(hé)運營成本，提高(gāo)投資收益，并且由場玩技(jì)術、管理(lǐ)創新帶來(lái子嗎)的(de)額外(wài)收益歸特許經營者所有(yǒu)。基于特許經營的(購中de)長(cháng)期限特征，特許經營者應通(tōng)過嗎懂管理(lǐ)、技(jì)術以及運營模式創新提升項目的(de)可持續盈利能力。

2.對(duì)特許經營者運營能力提出更高(gāo)的(de)舊光要求

追求短期工(gōng)程收益、忽視(shì)項目長(cháng)期運營是PPP項目運行過程中存在答綠的(de)主要問(wèn)題之一，新機(jī)制出台照女後，再次強調要“切實加強運營監管”，從(có房門ng)長(cháng)期來(lái)看(kàn)，基于使用者付費(fèi)的(de)特許經營項目對我道(duì)社會資本的(de)運營管理(lǐ)能力要求将更高(gāo)，因此，對(道看duì)于特許經營者來(lái)說(shuō)，如何兼什他顧項目的(de)社會公共效益與項目盈利，提升項目綜合運營能力是其需要解決的(de)重要問(w還理èn)題。

3.合理(lǐ)的(de)風(fēng)險分擔機(jī)制

對(duì)特許經營可能存在的(de)風(fēng)險進行合理(lǐ)控制和(hé)合理(l內紅ǐ)分擔是項目運作(zuò)實施的(de)關鍵，在新的(de)外你特許經營模式下(xià)，政府和(hé)社購東會資本的(de)合作(zuò)将更加緊密，風(fēng)險分配機(jī)制會影站趨于更加完善，特許經營将通(tōng)過特許經營協議(yì)明(míng)确合日請作(zuò)方的(de)責權利關系，以确保公平性和(hé拿校)有(yǒu)效性，并實現(xiàn)風(fēng)險拿嗎的(de)合理(lǐ)分擔。

綜上(shàng)，從(cóng)整體(tǐ)發展趨勢來(lái)看(kàn)，特許經營實施市能未來(lái)将更趨于市(shì)場(chǎng)化(huà)、透明(míng)化(huà)以藍理及專業(yè)化(huà)，目前已陸續出台的關坐(de)相(xiàng)關政策文(wén)件(jiàn)為(wèi)PPP特畫媽許經營的(de)實施奠定了基礎，但(dàn)如同我國(guó)的(de)市(sh很樹ì)場(chǎng)化(huà)改革，新的(服市de)特許經營良性發展也不是一蹴而就的(de)，需要市(shì)場(西少chǎng)的(de)不斷檢驗和(hé)完善，基于目前P亮飛PP實施仍存在諸多難題，PPP特許經營實施者及相(xiàng)關參與主體(tǐ)仍任重而道(dào動場)遠(yuǎn)。